Корпорация ПАРУС

Комплексное проектирование информационных систем управления муниципальными образованиями

Владимир Моисеев, PC Week № 2, Январь 2002 г.

Инфотехнологии в мировой шкале ценностей

Ведущее положение в мировой шкале ценностей постепенно переходит к информации и информационным технологиям. Информационные технологии становятся основой, которая в значительной степени обусловливает развитие разного рода факторов управления. Данные ряда исследований, проведенных более чем в 100 государствах мира, показывают, что чем больше в стране административно-территориальных и, одновременно, в этом же социальном смысле информационно-сотовых самоуправляемых единиц, тем, как правило, выше в ней жизненный уровень населения.

Муниципальное управление так же, как и местное самоуправление, является категорией формирующейся, и проблемы её конституционного, правового, судебного и иного социально значимого наполнения еще не решены. Вместе с тем использование инфокоммуникационных технологий, и особенно программных решений в сфере муниципального управления получило за последние годы значительное развитие.

Инфокоммуникационные технологии включают в себя телекоммуникации - (Т), информационные технологии - (I), мультимедиа приложения - (М), энтертейнмент (для систем управления это деловые игры) - (Е) и технологии информационной безопасности - (S). Наиболее характерный пример интеграции всех этих пяти элементов в новый рыночный сегмент TIMES и составляет инфокоммуникационную сферу, элементы которой мы видим, к примеру, в Интернете, ставшем во многих странах мира начальной движущей силой будущего информационного сообщества.

Есть все основания полагать, что методы информационных технологий (I), являясь структурным элементом нового рынка интегрированных услуг TIMES, с необходимой объективностью составляют важнейший элемент организации эффективного информационного обмена и могут быть положены в основу его развития в сфере муниципального управления.

Проблемы управления на муниципальном уровне.

Сегодня существует множество проблем в управлении муниципальными образованиями. Перед администрациями городов и районов остро стоят задачи оптимизации управления финансовыми ресурсами территории, муниципальной собственностью, целевого использования бюджетных средств, их получателями и управления материальными потоками. Особую актуальность им придают хроническая нехватка средств местных бюджетов, а также уже начавшийся переход на систему казначейского исполнения бюджета. К важнейшей проблеме, которую уже сегодня необходимо решать, можно отнести и управление информационными ресурсами. Решение же всех этих проблем во многом зависит от внедрения информационных технологий. Но, прежде чем строить интегрированную систему управления и тем более систему управления финансами муниципального образования следует очень внимательно рассмотреть перечень тех социально-экономических параметров, которые необходимы для принятия эффективных управленческих решений. К ним, в том числе относятся и показатели, перечисленные в таблице:

Показатели для принятия управленческих решений и их возможное отражение в программном комплексе "Системы управления ПАРУС".

Показатели (социально-экономические параметры) для принятия управленческих решений администрациями муниципальных образований.

Состав программного комплекса "Системы управления ПАРУС"

1. Стабильность (показатели) развития секторов экономики (рентабельность, прибыль, качество продукции и т.п.).

Модуль финансового планирования
Модуль управления финансами
Модуль сводной отчетности

2. Темпы внедрения инноваций, новых технологий, достижений НТП.

Модуль сводной отчетности

3. Социально-политические ситуации: стабильность местных политических ситуаций, поддержка решений и политики местных органов власти и самоуправления со стороны различных групп и категорий населения.

Модуль Контрагенты (Клиенты) - оперативный учет всех входящих сигналов и документов по событиям и происшествиям в реальном масштабе времени.

4. Характеристики общественного мнения, оценки деятельности органов местного самоуправления, зоны этнополитической напряженности, социумы незаконного бизнеса.

Модуль Клиенты (оперативный учет всех входящих сигналов, документов и показателей процессов в реальном масштабе времени)

5. Оценка кадрового потенциала управления районов, населенных пунктов, местных органов самоуправления, существенных производств и организаций.

Модуль управления персоналом

6. Состояние финансов и материально-технической базы (с необходимой степенью детализации по районам, нас. пунктам, производствам и предприятиям).

Модуль финансового планирования
Модуль управления финансами
Модуль сводной отчетности

7. Эффективность использования ресурсов.

Модуль консолидации

8. Показатели социальной поддержки и защиты нуждающихся групп населения (уровни дохода, размеры социальных выплат и т.п.)

Модуль консолидации
Модуль сводной отчетности

9. Социальные показатели развития сфер культуры, науки, образования, торговли, здравоохранения, бытового обслуживания населения и др. и их использование в деятельности органов управления.

Модуль консолидации
Модуль сводной отчетности

10. Показатели экологической ситуации и степени безопасности населения (состояние окружающей среды, воздуха, воды, земель и др.) и эффективность мер по их нормализации.

Модуль консолидации
Модуль сводной отчетности

В правой колонке таблицы перечислены конструкционные модули "Системы управления ПАРУС", а данные левой колонки показывают, как финансово-экономические и социально-политические позиции сферы управления могут быть отражены в программно-технической среде.

Данный перечень позиций может быть увеличен или уменьшен. Это зависит от руководства муниципальным образованием и тех задач, которые оно хочет решить с помощью системы управления и которые должны быть определены ещё перед началом её проектирования.

Система управления финансами может быть как ядром управления в целом (и проектироваться относительно автономно), так и встраиваться в схему специального проекта социально-экономического управления. В последнем случае она может вводиться отдельными модулями и, в зависимости от степени необходимости и расстановки приоритетов администрацией того или иного региона, последовательно решать задачи наращивания качества управления не только самим финансовым механизмом, но и теми социальными проблемами, которые свойственны регионам и муниципальным образованиям в настоящее время.

Важным моментом здесь является охват и возможность учета задач управления по направлениям деятельности и социосферы региона, а также работа администраций всех уровней с показателями норм уровня жизни населения (системой индикаторов), что в конечном итоге и требуется от социально направленной системы управления. К тому же, учет, контроль и само управление строится и осуществляется в реальном времени с формированием выходных параметров в удобном и понятном для восприятия виде. Это становится возможным благодаря тому, что программные решения "Системы управления ПАРУС", помимо их модульности, масштабируемости, интегрируемости и открытости , дополнены весьма важной функцией - способностью системы к удобному анализу ситуаций на основе OLAP-технологий, что особенно важно для управления муниципальным образованием как сложной корпоративной системой.

Управлять на многих уровнях одновременно.

Понятно, что реальная жизнь города или района - это сложнейший комплексный процесс, в ходе которого руководителям уже недостаточно массы сводных цифровых таблиц и финансовых отчетов. Требуется живой и быстрый анализ больших объемов данных и его наглядное отображение в виде рисунков, графиков и диаграмм. Использование OLAP-технологий (диалоговой аналитической обработки данных) делает возможным подобный анализ и создает наиболее благоприятные условия руководителю быстро принимать обоснованно взвешенные управленческие решения. И главным содержанием управления в этом случае становится функционал, формирующий систему показателей, по которым ведется непосредственное управление.

Однако в имеющейся банковской и тем более в новой казначейской системе управления финансами важно понимать, что управление финансами города (района) и планирование информационных составляющих этого управления может быть построено по различным схемам. Как вариант можно выделить автоматизацию следующих функций:

  • формирование бюджета (сбор заявок, разработка проекта бюджета и утверждение);
  • управление доходной частью бюджета;
  • управление расходной частью бюджета;
  • контроль исполнения бюджета;
  • управление пакетом муниципального заказа (муниципальными закупками).

Что означает в этом случае спланировать и построить систему управления финансами?

Во-первых , с учетом местного законодательства необходимо формализовать правила взаимодействия субъектов хозяйствования и администрирования в муниципальном образовании и ввести их в программно-техническую среду.

Во-вторых , учесть и выделить финансовые и информационные потоки для автоматизации основных функций финансово-хозяйственной деятельности.

В-третьих , построить информационно-коммуникативные сети.

В-четвертых , развернуть программно-технический комплекс: это может быть или серверное решение с несколькими десятками современных компьютеров, объединенных в локальную сеть, или несколько персональных компьютеров для работы в сети типа Интернет с соответствующим программным обеспечением. Первый путь потребует определенных затрат на программно-техническое обеспечение и на обучение персонала. Второй - более экономичный и принципиально менее сложный.

Интернет-управление для муниципальных образований

Рассмотрим один из современных проектов Интернет-решения для управления муниципальным образованием. В нем реализован подход к формированию единой структуры технических, сетевых и программных решений.

Схема

На схеме показано комплексное решение управления полным циклом деятельности муниципального образования с использованием On-line - технологий, интегрируемых с казначейской системой и централизацией материально-технического снабжения. Особенностью предлагаемого решения является формализация баз данных по видам деятельности, обеспечение оперативного доступа к справочной и иной информации и оперирование этой информацией в реальном масштабе времени.

Суть подхода в следующем. Все информационные ресурсы города или района объединяются и структурируются на Web-портале. На нем размещаются программные продукты управления основными видами ресурсов: финансовыми (финансирование, бухгалтерский учет, заработная плата, отчетность); материальными (планирование и организация закупок товаров, организация подряда работ и приобретения услуг); кадровыми (кадровый учет, приказы, отчетность и т.п.); а также базы данных по видам деятельности.

Это тот способ управления информационными ресурсами, который позволяет руководству муниципального образования "полностью видеть весь комплекс управления", его "болевые точки", как в финансовых, так и в материально-технических процедурах, и оперативно влиять на него. Наиболее значительный результат проявляется в финансовой сфере: средства экономятся за счет внедрения IT-технологий. Кроме того, полностью видна ответственность и реальный функционал всех должностных лиц, участвующих в управленческой и снабженческой деятельности.

Схема организации централизованных закупок в режиме On-line может быть следующей:

  • программный продукт "Торговая площадка" размещается на web-портале (сервере) администрации муниципального образования; в локальной сети обеспечивается при этом необходимое число рабочих мест для сотрудников централизованной службы закупок;
  • обеспечивается выход для определенного, заранее заданного количества пользователей в Интернет по выделенному каналу для функционирования электронной торговой площадки;
  • подведомственные организации в рамках утвержденных лимитов бюджетных ассигнований на основе выделенных или арендуемых каналов связи размещают заявки на снабжение на web-портале. Распорядители средств формируют сводные заявки, служба централизованных закупок на основе заявок определяет общие потребности в товарах, работах и услугах, проводит Интернет-тендеры, выбирает поставщиков и подрядчиков, заключает договоры, выполняет оплату через казначейство и извещает получателей о сделанных закупках. Все это отражается в реальном времени в базах данных web-портала и в удобной руководителю форме на его рабочем месте.

Основной экономический эффект такого решения - сокращение операционных расходов на закупку (поиск поставщиков, согласование условий поставок, номенклатуры и т.п.). Резко возрастает и оперативность заключения договоров: теперь на это уходят не недели, а часы. Кроме того, устраняются все финансовые и технические неувязки между структурными подразделениями - пересортица в снабжении, элементы недопоставок и различные сбои во взаимодействии при организации работ подведомственных подразделений, поставщиков и контрагентов. Информационная база данных становится единой, выбор способов и путей решения проблем значительно упрощается, поскольку управление и обмен информацией строится в реальном масштабе времени и поддерживается единым программным комплексом.

Особенности учетных систем

По иному будут работать в таком комплексе и системы бухгалтерского, кадрового и прочих видов учета.

Типовая схема работы с web-централизацией информационных ресурсов будет выглядеть следующим образом:

  • web-портал администрации становится централизованным, единым для всех структур муниципального образования ресурсом. Именно на нем размещаются программные продукты автоматизации бухгалтерского, кадрового и прочих видов учета, а также базы данных всех бюджетных и хозрасчетных учреждений;
  • web-портал (сервер) и каждое бюджетное учреждение (организация) соединяются каналами связи с Интернет-провайдером;
  • в учреждениях устанавливаются компьютеры упрощенной (следовательно, более дешевой) конфигурации со стандартным программным обеспечением работы в Интернет (web-браузеры);
  • бюджетные учреждения ведут бухгалтерский, кадровый и другие виды учета на главном Web-портале (сервере) администрации, там же формируется необходимая отчетность, которая сразу же становится доступной для определенных подразделений и организаций города (района), имеющих доступ к информационным ресурсам;
  • web-портал (сервер) соединяется каналом связи с информационной системой казначейства;
  • бюджетные учреждения взаимодействуют через Интернет с информационной системой казначейства, передавая ей бюджетные обязательства, платежные документы и получая выписки с лицевых счетов.

Существенны и другие качества подобного web-проекта. Построенная таким образом ИСУ также дает возможность руководству муниципального образования проводить совещания и видеоконференции со всеми необходимыми организациями, "не выходя из рабочего кабинета". Этот способ информационного обмена особенно актуален для принятия оперативных решений по внезапно возникающим вопросам.

Подобное комплексное применение системы управления, основанной на web-решении, быстро окупает затраты на сам процесс управления (в полном объеме реализуются электронные способы передачи, хранения и использования информации, и ее анализ на OLAP-технологиях) и позволяет сэкономить значительные ресурсы на технике и на обучении персонала. Это связано с тем, что в такой системе каждый пользователь выполняет свои узкие, строго очерченные и достаточно несложные функции, а суммарный эффект от этого реализуется на соответствующих уровнях принятия решений руководством, где информация накапливается, интегрируется и приобретает высокую социальную значимость.

Следует подчеркнуть, что реализация подобных проектов с web-централизацией баз данных позволяет наиболее просто охватить практически все вышеперечисленные функции управления финансами. Работы по проекту можно осуществлять поэтапно, сегмент за сегментом. Однако хотя бы по одному рабочему месту в каждом сегменте следует сделать сразу, чтобы быстро запустить систему. Стратегия построения системы и очередность освоения сегментов определяются финансовыми возможностями и особенностями муниципальных образований.

От холдингового управления к корпоративному

Необходимо отметить, что процесс автоматизации управления муниципальным образованием объективно не может быть простым; он связан с закупками техники, прокладкой сетей, выбором программных решений, защитой информации, человеческим фактором. Существует множество проблем финансового, организационного и технического характера. Тем не менее, внедрение информационно-коммуникационных технологий и в центре, и в регионах необратимо, т.к. оно вызвано не законотворческой деятельностью, не желанием субъектов управления облегчить себе жизнь, а реальными социально-экономическими потребностями самих муниципальных образований. Потребностями формирующегося информационного общества.

Следует подчеркнуть, что та модель управления, которая более характерна для современных российских муниципальных образований, в наибольшей степени соответствует холдинговой структуре, когда в рамках утвержденных сверху лимитов муниципальные учреждения самостоятельно расходуют средства, производят закупки, проводят информатизацию и т.д. Переход же на корпоративный принцип управления означает усиление централизации по многим направлениям.

Первое - централизация финансовых потоков. Логическим продолжением этого процесса является централизация материальных потоков - закупок товара, подряда работ и приобретения услуг. Третье - создание кадастров для управления муниципальной собственностью. Четвертое направление - централизация информационных ресурсов территории с применением технологий, существенно экономящих затраты.

Таким образом, реализация концепции корпоративного управления муниципальным образованием включает в себя два основных этапа:

  • повышение уровня знаний персонала и уровня его образованности, что подразумевает более высокий уровень информационного общения, а также внедрение стандартных учетных процедур и стандартных учетных систем, позволяющих его осуществлять;
  • переход к управлению муниципальным образованием как корпорацией на основе передовых учетных систем.

Специалисты "ПАРУСА", разрабатывая информационные системы управления для государственных организаций и федеральных структур типа министерство, госкомитет, федеральная служба, в той или иной форме уже сумели реализовать первый этап концепции управления городом как корпорацией в ряде регионов России. И это вселяет уверенность в том, что "движение к корпоративному информационному обществу" в Федерации будет продолжаться и набирать силу.

Руководитель Управления "Корпорации ПАРУС" В.Г. Моисеев, профессор