Корпорация ПАРУС

Большой куш

Алексей ЗЕМЦОВ и Алексей ЗАЙКО, Компания № 2, Январь 2003 г.

Бизнес на государственном заказе делают чиновники

Каждый год российское государство тратит на покупки товаров и услуг более $20 млрд. Примерно $13 млрд тратят естественные монополии, связанные с государством. По данным правительства, доля госзаказа в ВВП в наступившем году достигнет 6,5%, тогда как еще в 2001-м она составляла 4,5%. Сегодня на этом огромном и «быстрорастущем» рынке работают тысячи крупных и мелких российских компаний.

В бюджете прошедшего года на государственные закупки было выделено 624 млрд руб. По прогнозам замминистра экономического развития Андрея Шаронова, в 2003 году объем федеральных госзакупок составит 816 млрд руб., что почти в два раза превышает аналогичный показатель двухлетней давности.

Рынок госзакупок во всех странах мира является, пожалуй, одним из самых больших и привлекательных для частного бизнеса. Во-первых, сотрудничество с государством гарантирует загрузку производственных мощностей. «Частной компании всегда выгодно получить государственный заказ, поскольку это предполагает стабильное финансирование и гарантированный сбыт товаров или услуг», – говорит старший консультант компании BKG Алексей Логинов. Во-вторых, здесь зачастую можно заработать больше, чем на частном рынке. К примеру, в США обычная алюминиевая стремянка стоит около $70. Но та же самая лесенка, немного модифицированная для посадки пилота в кабину истребителя, обходится бюджету уже в десять раз дороже. В-третьих, наличие контракта с государством придает компании соответствующий статус в глазах общественности и партнеров по бизнесу.

По словам Михаила Маркина, генерального директора ООО «Торговая компания ОСПАЗ», входящего в состав холдинга «Металлоинвест», его компания «ежемесячно участвует в трех – пяти различных тендерах, проводимых государственными органами. И, несмотря на то что приходится сохранять цену продукции на весь период поставки (до 1 года) независимо от изменений цен на сырье, энергоносители и темпы инфляции, иметь госзаказ все равно выгодно».

Технология торговли

Действующую сейчас в России систему госзакупок можно технологически разделить на два блока – конкурсную и внеконкурсную. Магическим числом, от которого зависит это деление, является зафиксированная в указе «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» величина в 2500 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Если сумма контракта меньше этого предела, чиновники имеют законное право не проводить конкурс и самостоятельно решать судьбу потенциального контракта. Если сумма выше, то проведение конкурса становится обязательным. Инициатива введения такого механизма реализации госзаказа принадлежала Борису Немцову. В 1997 году, занимая пост вице-премьера, Немцов активно участвовал в подготовке упомянутого указа. Заметим, что из этих правил есть исключение: договор на сумму свыше 2500 МРОТ может быть заключен и без проведения конкурса, если на рынке нет альтернативных поставщиков, но только по специальному разрешению Минэкономразвития.

Согласно законодательству конкурсы могут проводиться в открытом или закрытом виде. Причем никаких юридических критериев, диктующих выбор формы конкурса, в настоящее время не существует. При проведении открытого конкурса заказчик публикует объявление и технические требования к поставщикам. При этом в конкурсе могут участвовать любые заинтересованные компании. Впоследствии составляется рейтинг этих предложений, по которому и определяется победитель конкурса. Результаты конкурса полагается предавать гласности. При проведении закрытого конкурса заказчик вместо публикации объявления самостоятельно определяет круг потенциальных исполнителей и направляет им приглашения участвовать в конкурсе. Существует также смешанный вариант – двухэтапный конкурс. На первом этапе он напоминает открытый конкурс, на втором – закрытый.

Однако наиболее популярен среди чиновников неконкурсный вариант, получивший название «закупка на основе ценовых котировок». Государственная организация просто собирает информацию о ценах на интересующий ее товар у различных компаний и заключает договор на основе протокола процедур закупок продукции (конкурентного листа). По мнению специалистов Института госзакупок при Высшей школе экономики, популярность этого способа обусловлена тремя причинами – небольшой средней стоимостью государственного контракта, простотой процедуры закупки, а также низкими требованиями к квалификации государственных служащих, проводящих закупки. Впрочем, частные компании отнюдь не в претензии. По словам Михаила Маркина, проводить конкурсы не всегда целесообразно. «Тендеры нужны там, где необходимо улучшить качество, обеспечить надежность поставок или удержать цену в течение длительного периода времени. Однако во всех случаях необходимо, чтобы на рынке присутствовало большое количество поставщиков. Когда же наблюдается дефицит поставляемой продукции, проводить конкурс нецелесообразно», – говорит Маркин.

Технологические сбои

В России в отличие от развитых стран система госзакупок полностью децентрализована. Право покупать на рынке товары и услуги, проводить конкурсы имеют практически все государственные органы, на всех этажах властной вертикали. Тогда как в Соединенных Штатах, например, далеко не каждое учреждение имеет право самостоятельно приобретать товары и услуги для государственных нужд. Такой возможностью обладают лишь НАСА, Пентагон, агентство, реализующее ядерную доктрину США, и подразделение президентской администрации (General Service Administration), отвечающее за госзакупки. На специальных торгах это ведомство централизованно закупает крупные партии товаров для всех бюджетных организаций, тем самым сокращая затраты и избавляя чиновников от лишней головной боли. Это своеобразный госснаб. В нашей стране такого ведомства нет. В результате, по мнению исполнительного директора Ассоциации содействия развитию системы конкурсных закупок Вадима Лазутина, бюджетные закупки производятся крайне неэффективно: «Проблема – в несовершенстве законодательства. Дело в том, что контроль за использованием «конкурсных» денег возложен на Минэкономразвития. Однако соответствующего механизма контроля не существует. Нарушения выявляются в ходе каждой проверки, но никакой ответственности за это законом не предусмотрено». Механизм реализации госзаказа в России пока настолько далек от совершенства, что юристы периодически публикуют перечень наиболее распространенных ошибок организаторов конкурсных торгов.

Помимо «неформального» общения чиновников и предпринимателей есть и масса других нарушений. Наиболее типичное нарушение – «информационная самоблокада», то есть полное умолчание о проведении подобного конкурса. По закону госпредприятие обязано заранее извещать всех потенциальных участников об организации торгов через специальный бюллетень «Конкурсные торги». Однако, как показывает практика, в печать попадает только каждое восьмое объявление. Все остальные конкурсы проходят, что называется, без лишнего шума. Кроме того, зачастую организаторы предоставляют участникам не всю необходимую конкурсную документацию, а иногда специально включают туда неполные или даже неверные технические требования, формируя конкурс под конкретного поставщика. Организаторы конкурса могут и самовольно уменьшить положенный по законодательству срок подготовки предложений, завысить стоимость конкурсной документации, нарушить задекларированные правила проведения торгов. Во многих случаях победитель конкурса определяется задолго до официального объявления торгов. Например, в Рязанской области при конкурсной закупке слуховых аппаратов организаторы указали в документации точную модель требуемого товара, указав даже его вес с точностью до десятой доли грамма. Естественно, этим требованиям отвечал только один поставщик.

Компаниям, пытающимся получить заказ, приходится очень часто неформально общаться с чиновниками. «Существующее законодательство направлено на то, чтобы исключить возможность неформального общения, но обойтись без этого практически невозможно», – считает старший консультант компании BKG Алексей Логинов.

Как подметил один из опрошенных «Ко» экспертов, «чиновник – это человек, который спит и видит, как бы ему оседлать государственный ресурс, чтобы любым способом получать с него средства». По некоторым данным, только 50% компаний становятся победителями тендеров без «неформального» общения с чиновниками.

Муки истца

Сами участники конкурсов, сталкиваясь с нарушениями, часто боятся защищать свои права или не знают, как это сделать. Тем более что попытки защитить свои интересы зачастую оказываются бесплодными. К примеру, летом 2002 года арбитражный суд по иску компании ABBYY Software House к Государственному комитету РФ по статистике и «КРОК Инкорпорейтед» о признании недействительным открытого конкурса по размещению заказов на закупку товаров, проведению работ и оказанию услуг для нужд Всероссийской переписи населения. За всю историю госзакупок это был наиболее громкий и успешный процесс. Еще раньше оспорить решение конкурсной комиссии попыталось лишь ЗАО «Брынцалов А», которое подало в арбитражный суд иск к Минздраву России о признании недействительными итогов открытого конкурса на размещение заказов на поставку человеческих генноинженерных инсулинов. ЗАО «Брынцалов А» в удовлетворении иска было отказано.

Что же касается тендера, объявленного Госкомстатом, то главное нарушение государства сводилось к следующему: в Бюллетене «Конкурсные торги» было опубликовано приглашение к участию в открытом конкурсе на разработку, внедрение и сопровождение аппаратно-программного комплекса первичной обработки материалов переписи, однако время и место проведения открытого конкурса указано не было. В результате суд удовлетворил требования ABBYY Software House и постановил взыскать с «КРОК Инкорпорейтед» в пользу истца 2000 руб. госпошлины. Выигрыш, таким образом, оказался сугубо формальным, так как контракта истец все равно не получил.

Для того чтобы как можно более эффективно принимать участие в конкурсах, объявляемых государством, многие компании специально реформируют под это свою организационную структуру. По заявлению Александра Карпачева, президента корпорации «Парус» (специализирующейся на поставках программного обеспечения в том числе и для государственных структур), в рамках реформирования фирмы было выделено три самостоятельных бизнес-центра, один из которых ориентирован на государственные проекты. Как отмечает консультант компании BKG, такое реформирование обычно оправдано лишь в том случае, если компания имеет давние устоявшиеся связи с государственными органами. Новичкам без богатого опыта участия в тендерах это может принести только организационные проблемы.

Минэкономразвития, уполномоченное осуществлять контроль за соблюдением условий конкурсов, на практике обладает лишь рекомендательными правами. По словам Андрея Шаронова, максимальное вмешательство министерства ограничивается констатацией факта ошибки и направлением ведомству соответствующей рекомендации. Впрочем, постепенно процесс проведения конкурсов совершенствуется. В настоящее время на федеральном уровне через механизм открытых конкурсов проходит уже 51% закупок при средней эффективности 15% (для сравнения: в Европе 30%).

Политический заказ

Как следует из приведенной выше статистики, увесистый остаток в 50% от общей величины госзаказов, распределяется без конкурсных формальностей. При дележе этой части бюджета ключевым фактором является политическое влияние той или иной компании. По словам Алексея Логинова, в первую очередь это касается оборонного заказа и крупных поставок топлива в регионы страны. К примеру, государственный оборонный заказ на текущий год составляет 109,8 млрд руб. Эти средства направляются на оснащение военной техникой подразделений Минобороны и будут распределены приблизительно между тысячей предприятий. Однако конкурс в этой сфере проводить практически невозможно, так как, в частности, выпускать танки или самолеты в нашей стране можно лишь на очень ограниченном количестве заводов. Поэтому, по словам экспертов, лоббирование ведется на уровне решения таких вопросов, как, условно говоря, чего больше армия должна приобрести – пушек, самолетов или танков. Соответственно лоббируются интересы предприятий, занимающихся выпуском той или иной продукции.

То же самое происходит и при закупках горюче-смазочных материалов для нужд государства. Например, с учетом исторических и экономических связей значительные объемы топлива в Воронежскую область может поставить только нефтяная компания ЮКОС, обладающая необходимым количеством нефтебаз. Покупать топливо у других нефтяных компаний будет значительно дороже.

Аналогичная ситуация складывается и в сфере естественных монополий. Хотя формально товары и услуги, которые они приобретают, нельзя отнести к госзакупкам, однако фактически они осуществляются при одобрении чиновников, и, что самое главное, от них зависит политическое самочувствие целых городов и регионов.

Ежегодно «Газпром» приобретает товаров и услуг на сумму, приблизительно равную 100 млрд руб., МПС – на 100 млрд, «Транснефть» – на 80 млрд, а РАО «ЕЭС» – на 125 млрд руб. На эти компании не распространяется Федеральный закон «О государственных закупках», поэтому они не обязаны проводить никакие конкурсы. Однако на практике тендеры все же проводятся, хотя и с разной эффективностью. В этом смысле наиболее открытым оказалось РАО «ЕЭС России». Ежегодно электроэнергетики проводят более 1500 конкурсов. В результате менеджменту РАО удается экономить почти 20% средств компании, которые она планировала направить на закупки. К слову сказать, эффективность федеральных конкурсных торгов в среднем составляет 15%. Наиболее низкую эффективность тендеров демонстрирует «Газпром». В газовом холдинге она составляет чуть больше 5%. Эксперты объясняют это тем, что за год ведомство Алексея Миллера провело лишь несколько десятков конкурсов. Основной же объем закупок идет без всяких конкурсов.