Корпорация ПАРУС

Новый способ борьбы с коррупцией будет электронным

Максим КАЗАК, Cnews, Март 2003 г.

В прошлом году в рамках программы “Электронная Россия” Минэкономразвития провело конкурс среди регионов на право создания первой в стране электронной системы государственных закупок. Неожиданно для многих в число победителей вошла Челябинская область, где сегодня кипят работы по реализации проекта. В случае успеха выработанная схема станет типовой для остальных субъектов РФ. Решение задачи затрудняют несколько пока непреодолимых проблем. Представитель CNews.ru побывал в Челябинске и побеседовал с координатором ИТ-проекта - вице-губернатором области Владимиром Дятловым.

Мероприятие 10

" Мы научились собирать доходы, но пока не научились тратить эти деньги... " – эти слова премьер-министра Михаила Касьянова в довольно мягкой форме характеризуют уровень эффективности при проведении государственных закупок в нашей стране. Несмотря на то, что за последние годы законодателям удалось существенно ограничить произвол чиновников в выборе поставщика, основная проблема остается неразрешенной – предварительный сговор сторон. Искоренить взяточничество даже при проведении конкурса среди компаний, наверное, не удастся никогда, но усложнить жизнь коррупционерам можно.

Для отслеживания случаев злоупотреблений контролирующим органам необходим эффективный инструмент мониторинга. Заменить информационную систему тут нечем. На решение именно этой задачи в рамках программы “Электронная Россия” направлено Мероприятие 10 (лот №2) под названием “Практическая реализация мероприятий по обеспечению открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления”.

Сказано – сделано. В конце 2002 года комиссия под председательством замминистра экономического развития Андрея Шаронова подвела итоги конкурса по определению подрядчиков, которым и предстоит воплотить задуманное в жизнь.

Распределение конкурсных заявок по лоту №2

Позиция

Компания

1 место

ЗАО “Корпорация Парус”

2 место

ЗАО “Интертех”

3 место

ООО “ТопС Бизнес Интегратор”

4 место

ЗАО “КРОК инкорпорейтед”

5 место

ЗАО “Бизнес Компьютер Центр”

6 место

ГУ “Центр информационных систем”

7 место

МУП “Электросвязь”

8 место

ООО “Прайм-групп”

Победителю конкурса - “Корпорации Парус” - предстоит действовать в рамках консорциума компаний, которые выиграли в других смежных тендерах. Схема довольно запутанная. Так, в рамках Мероприятия 10 одновременно проводился конкурс на две темы: первая – портал развития региона, а вторая – система государственных закупок региона. Конкурс проводился на оба лота сразу. В качестве логического объяснения организаторы выдвинули тезис о том, что портал развития региона тесно увязан с государственными закупками и является единой точкой входа в информационное пространство региона.

В число консорциума вошли следующие компании: IBS (разработка портала), РНТ (защита информации), “ЮниСтат” (юридическое обеспечение). Компания “УСП Компьюлинк” займется интеграцией и согласованием методологий госзакупок федерального и регионального уровней, так как вся система рано или поздно станет единой электронной государственной системой. “Корпорация Парус” осуществляет общее руководство и занимается непосредственно проблемой государственных закупок. Вот такой вот сложный лот.

Первые регионы, в которых будет создаваться система электронных закупок, также определялись в ходе конкурса Минэкономразвития. От субъектов Федерации и муниципалитетов были поданы 191 заявка. Победителями вышли Якутия, Чувашская республика и три области – Тульская, Нижегородская и Челябинская. О ходе развития ИТ-проекта в последней и пойдет речь далее. Подробнее с результатами конкурсов можно ознакомиться

Челябинский e-business

В электронную экономику в Челябинске верят давно. Еще в 2000 году в области была принята “Программа государственной поддержки и развития интернет-экономики на 2001-2003 гг.”. Во многом именно этот документ и помог региону войти в число победителей конкурса МЭРТ. Без заметных инвестиций со стороны федерального центра и областной администрации властям удается мелькать в списках инновационных регионов, развивающих ИТ. В 2002 году общая сумма расходов на программу “открытости органов власти” составила всего 12 млн. рублей, из которых 4 млн. рублей было потрачено на портал развития и 8 млн. рублей - на разработку системы государственных закупок.

Общий уровень информатизации Челябинской области неплохой: “Если оценивать по сравнению с другими регионами, то уровень оснащения, наверное, даже высокий, - говорит в интервью CNews.ru вице-губернатор области Владимир Дятлов. - Если же оценивать по сравнению с тем, что на самом деле нам предстоит сделать, то мы делаем самые-самые первые шаги”.

Первые шаги действительно уже сделаны: координаторы проекта заявляют о том, что разработана методология процедуры проведения “электронных тендеров”, написано ПО. В рамках подготовки к созданию системы было проведено предпроектное обследование, создана экспериментальная модель электронных госзакупок, которая в декабре 2002 года получила одобрение комиссии Минэкономразвития. Предполагается, что “единая информационная среда позволит потенциальным поставщикам иметь доступ к основной информации: предприниматели своевременно смогут узнавать о проводимых конкурсах, их номенклатуре и объеме. Представители государственных структур будут иметь представление о выставляемых на рынок товарах и услугах, что поможет им принимать объективные решения, основываясь на информации о цене, качестве и условиях поставок”.

Технически все это предполагается реализовать следующим образом. Школы, больницы, спортивные и прочиеорганизации формируют заявки на закупку необходимых им товаров и услуг. Все заявки с мест пока в традиционной бумажной форме собираются ответственными за закупки тех или иных групп товаров ведомствами. Далее должна вступать в действие ИТ-модель B2G (Бизнес-Государство, Business-to-Government): консолидированные заявки через интернет вводятся в информационную систему, к открытым ресурсам которой имеют доступ потенциальные поставщики. Ознакомившись опять же через интернет с потребностями региона, компании в обычных текстовых редакторах заполняют первичные формы с собственными предложениями (готовят договоры и иные необходимые документы) и отправляют их обычным электронным письмом, которое подписывается электронной цифровой подписью (ЭЦП). В перспективе предполагается также создать электронный нотариат, который сможет заверить правильность документов.

Сегодня все процессы методологически вполне успешно реализованы в оффлайне. Некоторые из операций можно перевести в интернет относительно безболезненно, некоторые такой модификации не поддаются. Все упирается в консервативность законодательства и, как всегда, в неприятие изменений некоторыми чиновниками.

Вход по абонементам

Наиболее простым этапом совершенствования процедуры закупок является онлайн-оповещение поставщиков о структуре и объемах предполагаемых госзакупок. Сегодня все то же самое делается путем публикации соответствующей информации в бумажных журналах, которые распространяются среди заинтересованных участников. Затраты на выполнение этих работ предполагается возмещать за счет абонентской платы, которая будет собираться с зарегистрированных в системе поставщиков. Аргументами в пользу таких сборов в интервью CNews.ru поделился АлександрКарпачев, президент “Корпорации Парус”: “Это будет справедливо. Поставщики платят за приобретение журнала, который называется, например, “Московские торги”, стоит он не копейки). Поставщики платят за приобретение документации, и стоит она тоже не копейки. Эти же взносы могут относиться к площадке, которая предоставляет определенные услуги”.

Согласно трактовке проектировщиков решения, система как электронная площадка оказывает услуги поставщикам, предоставляя им технические средства, программные платформы, обеспечивая хранение информации, сокращая издержки (документы на тендер – это две коробки бумаг). По мере роста числа поставщиков, даже небольшая плата за участие будет возмещать затраты операторов системы. Кроме того, часть доходов планируется получать от размещения рекламы на страницах сайта системы. Напомним, что сегодня далеко не все закупки проводятся по принципу конкурсов, и часто используется принцип “запроса котировок”. Речь идет о том, что для покупки карандашей или других мелких принадлежностей конкурсы не проводят – заказчик просто звонит по телефонам нескольких компаний и сравнивает их цены. Реклама на площадке, таким образом, теоретически возможна.

Размер абонентской платы? По словам Александра Карпачева, в челябинском проекте пока таких расчетов не делалось, но вопрос стоит, и размер взносов, видимо, будет определяться исходя из числа участников и полноты использования системы: “Может быть, 500 рублей в месяц, может быть, около 1000. Это незначительные суммы, ведь речь идет не о получении сверхприбылей”, - говорит президент “Паруса”.

До первого иска

Довольно легко себе представить, что поставщики, которые за три последних года получили от госзаказчиков Челябинской области доход в размере 5,6 млрд. рублей, согласятся платить за использование электронной системы. Куда больше хлопот на первом этапе им доставит предложение конкурсной комиссии подавать документы и в бумажном, и в электронном виде. Приниматьзаявки на участие в торгах только в электронном виде сегодня не позволяет федеральное законодательство. В случае, если система будет запущена в полном объеме уже сегодня, ее работу сможет остановить жалоба любой компании, которая будет настаивать на подаче своего предложения традиционным путем – в бумажном пакете.

Основной документ в сфере государственных закупок - Федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" № 97-ФЗ - не предусматривает никаких электронных документов, а предполагает их передачу в бумажном пакете. Никаких инноваций в возможности отклонения от этой процедуры в ближайшее время не предвидится: “В 2003 году мы не ждем необходимых изменений в законе о госзакупках, - говорит Александр Карпачев. – Закон должен выйти в новой редакции, которая совершенствует саму концепцию обычных закупок (с “бумажным конвертом”), но даже в этой новой редакции не будет никакого упоминания об электронных закупках”.

Красный свет: весь 2003 год в Челябинской области параллельно с электронным документооборотом будет действовать и традиционный бумажный. Задача – отработать технологию и убедиться, что она адекватна, что ничего не теряется, ничего не искажается. Предполагается, что за это время будет решена еще одна важная проблема – отсутствие в области удостоверяющего центра – необходимого элемента для использования ЭЦП. Это проблема не только для создаваемой электронной системы госзакупок, но и для других региональных программ. Без удостоверяющего центра система будет выполнять задачи сбора данных и отработки технологий. По словам главы “Корпорации Парус”, в конце 2003 года будет рассмотрена возможность полного отказа от бумажного документооборота в области: “Если это будет невозможно, то система будет еще один год работать как накопитель данных с возможностью их анализа. В таком случае, это будет система учета и мониторинга, но не система управления процессом”, - сообщил CNews.ru Александр Карпачев.

Противоречий с действующим законодательством в намеченном в Челябинске проекте довольно много. Кроме того, противоречия есть и между самими партнерами, работающими над созданием системы электронных госзакупок.

Политика: где поставить сервер?

Любопытно, но предложения о том, что систему электронных госзакупок должно поддерживать и развивать государственное предприятие, в Челябинске даже не рассматриваются. Всем понятно – должен быть коммерческий оператор. На Урале традиционно на эту роль в первую очередь рассматривается телекоммуникационная компания “Уралсвязьинформ”, которая готова предложить свою инфраструктуру и сервис, но при этом, естественно, рассчитывает на то, что государство будет платить хотя бы за трафик.

“Выбор “Уралсвязьинформа” - возможный вариант, но я сторонник проведения конкурса на оператора, - говорит Александр Карпачев. - Могут быть разные варианты. “Уралсвязьинформ” может быть поставщиком коммуникационных услуг, он может быть data-центром, на базе которого будет эксплуатироваться система, но оператором площадки может быть совершенно другая компания. И это более понятный вариант для “Уралсвязьинформа”. В качестве примера собеседник CNews.ru приводит системы мобильной связи, услуги которых чиновники исправно оплачивают. Между тем, это сравнение не совсем корректно: операторам сотовой связи государство не доверяет никаких данных, а в случае с госзакупками речь идет о возможности несанкционированного доступа к важной информации в рамках проведения государственных тендеров. Судя по всему, это понимают и в администрации Челябинской области: власти настаивают на размещении хранилища данных на собственных серверах.

В безопасности передачи данных по электронным каналам сомневаются и в Главном управлении материальных ресурсов области, ведомстве, которое является ключевым звеном системы. Бумажный пакет – это надежно и понятно, а кто будет отвечать в случае, когда информация о ценах из предложений поставщиков сначала передавалась по сетям, а потом хранилась на сервере коммерческой компании?

Вот и выходит, что нерешенных проблем в проекте пока больше, чем решенных. Ситуация с лидерством Челябинской области в вопросе электронных госзакупок напоминает историю с лидерством челябинских врачей в изучении сибирской язвы. В свое время именно здесь российские медики умышленно заражали себя этой болезнью, чтобы узнать, как она протекает. Все они лечили себя и все выздоравливали. Нет сомнений, что начатый областной ИТ-проект завершится успехом, вопрос только - когда.

“Государство – самый консервативный инструмент. Оно мыслит старыми категориями, - уверен президент “Паруса”. - Все законы у нас направлены на бумажные технологии. Но этому процессу всего-то пять лет. Для страны – это копеечные дела. Опыта нет, знаний нет, и Государственная Дума занята у нас, наверное, более важными вопросами: земельная реформа, трудовое законодательство, пенсионная реформа. Что такое электронный документ в сравнении с этими темами?”.

Интервью CNews.ru дал вице-губернатор Челябинской области Владимир Дятлов.

CNews.ru: Система госзакупок - это достаточно продвинутое ИТ-решение с организационной точки зрения, и в теории должно внедряться после создания комплексной системы автоматизации региона, которой в Челябинской области, похоже, пока нет.

Владимир Дятлов: Эти системы создаются. Так получилось, что у нас параллельно идет реализация двух проектов. Немного раньше начался проект по реформированию финансов в регионах и переходу на казначейскую систему исполнения обязательств бюджета. Мы вошли в тройку регионов, которые получили грант Мирового банка, и в прошлом году уже получили деньги на реализацию этого проекта. Т.е. сегодня у нас уже создается система казначейского исполнения обязательств. Поэтому электронная система госзакупок, по сути, дополняет тот сегмент, который уже создан и будет являться одним из его элементов. Никаких противоречий здесь нет.

CNews.ru: Каков размер гранта Мирового банка?

Владимир Дятлов: В прошлом году мы получили 126 млн. рублей, в этом году мы должны получить около того же. Эти деньги идут на ПО, на покупку железа, на сети. Здесь идет совместная работа, потому что есть большой интерес со стороны "Уралсвязьинформа". Сети ведь одни и те же.

CNews.ru: Как вы оцениваете степень информатизации управления в области в целом и главного управления материальных ресурсов в частности?

Владимир Дятлов: Сложный вопрос, если оценивать по сравнению с другими регионами, то уровень оснащения, наверное, высокий. Если оценивать по сравнению с тем, что на самом деле нам предстоит сделать (я имею в виду даже не решение этой локальной задачи, а рассматриваю развитие информационных технологий в целом), то мы делаем самые-самые первые шаги. Вчера на конференции прозвучали диаметрально противоположные оценки. Одни говорили - как здорово, что мы начали эту работу, другие говорили, что это просто мизер - то, что мы сделали. На самом деле, если посмотреть по сравнению с другими регионами или по сравнению с тем, что было до начала проекта, то очевидно, что был сделан серьезный шаг вперед. А если посмотреть, какие перспективы нам дает эта работа, то, что нам предстоит сделать, чтобы получить максимально большой эффект - это на самом деле мизер.

CNews.ru: Сколько сейчас рабочих мест автоматизировано в областных органах управления, сколько подключено к интернету?

Владимир Дятлов: Я думаю, что к интернету они подключены достаточно давно, автоматизированы, думаю, что все рабочие места. Вопрос в том, на каком уровне они автоматизированы, и надо ли идти по этому пути или следует избрать немного другой. Мы сейчас как раз ведем переговоры, чтобы немного изменить конфигурации.

CNews.ru: Есть какая-то политика в закупке аппаратных средств - например, у иностранных поставщиков или исключительно отечественных?

Владимир Дятлов: Мы стараемся покупать качественную технику, которая зарекомендовала себя, независимо от того, "белая" ли это сборка, "желтая", или даже "красная". Нужно просто смотреть, какую задачу она решает. В системе госзакупок закуплена сегодня и "белая" техника - в "Уралсвязьинформе", и "желтая" техника для управления материальных ресурсов.

CNews.ru: То есть российских поставщиков пока нет?

Владимир Дятлов: Пока нет.

CNews.ru: Спасибо.

Владимир Дятлов: То, что мы сделали, - мизер по сравнению с тем, что нам еще предстоит сделать.