Корпорация ПАРУС

Информатизация органов МСУ как инструмент уменьшения дотационности местных бюджетов

Управа № 11, Ноябрь 2006 г.

Реформа местного самоуправления (МСУ), проводимая в соответствии с федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003, вступила с 01.01.2006 года в новую фазу реализации. В целом, можно выделить наиболее типичные проблемы реформирования МСУ, ставшие очевидными за прошедший период. Это недостаточная финансовая обеспеченность органов МСУ, необходимость самостоятельного выполнения новых, ранее не исполняемых процессов управления. Также среди проблем - несовершенство федеральной и региональных нормативно-правовых баз, регламентирующих деятельность МСУ, и отсутствие необходимого количества подготовленных муниципальных служащих.

Одним из самых сложных вопросов реформы МСУ является финансовая обеспеченность муниципальных образований. Проблема финансовой обеспеченности органов МСУ возникает из-за слабости налоговой базы МСУ, невозможности самостоятельного налогового администрирования собственных доходов, отсутствия систематизированного учета неналоговых доходов бюджета и систематизированного управления расходами муниципального бюджета.

Способ, позволяющий в значительной мере компенсировать вышеперечисленные проблемы, «Корпорация ПАРУС» как ИТ-компания видит в предложении органам МСУ типовой комплексной системы управления муниципальным образованием «ПАРУС – Муниципальное управление», состоящей из следующих программно-методических решений:

  • территориальный и похозяйственный учет;
  • управление муниципальным имуществом;
  • управление муниципальными закупками;
  • централизованный бюджетный учет;
  • управление кадрами муниципальной службы.

Каждое специализированное программно-методическое решение состоит из:

  • организационно-методического обеспечения (модельные нормативно-правовые акты, регламенты, методические рекомендации);
  • образовательного обеспечения (учебные курсы по муниципальному управлению в новых условиях, по использованию современных инструментов управления);
  • информационно-технологического обеспечения деятельности органов местного самоуправления (комплексная информационная система управления).

Практика реализации №131-ФЗ показала, что без финансовой помощи субъекта РФ муниципальные бюджеты не способны самостоятельно обеспечить решение вопросов местного значения. Поэтому рассматриваемые программно-методические решения ориентированы на поддержку усилий органов МСУ по повышению своей финансовой обеспеченности,  на практическое увеличение самостоятельно формируемой части своего бюджета.

К примеру, использование программно-методического решения «Территориальный и похозяйственный учет» позволяет частично компенсировать слабость собственной налоговой базы поселений. Так, совокупная доля собственных доходов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) в структуре доходов муниципальных образований поселенческого уровня в среднем по стране составляет 8-9%.1 На практике, по данным, полученным в ходе обследования муниципальных образований при выполнении проектов автоматизации специалистами «Корпорации ПАРУС», эта величина составляла 9-15%.

Следующий важный момент. Согласно действующему законодательству администрированием собственных доходов муниципальных образований занимается межрайонная инспекция федеральной налоговой службы (ИФНС). Это приводит к следующему. Во-первых, как федеральная служба, она, в первую очередь, выполняет планы по сбору федеральных налогов. Во-вторых, использование ИФНС неполных, а иногда и недостоверных данных о налогоплательщиках (земельный налог и налог на имущество физических лиц) приводит к тому, что реальная собираемость этих налогов составляет 30-40% от их возможного объёма.

Однако в недалеком прошлом, когда администрированием налогов на землю и недвижимость занимались сотрудники сельских администраций, собираемость этих налогов была не ниже 90%. Поэтому понятно, что резервы для полной мобилизации собственных доходов у администраций муниципальных образований есть. Более того, можно говорить о повышении собираемости собственных доходов муниципальных образований не менее чем в 2 раза, и это вполне реальный показатель!

Встает вопрос: что можно сделать с помощью ИТ-технологий для увеличения объема налоговых поступлений в местные бюджеты?

Первым шагом для решения проблемы полной мобилизации собственных доходов является компьютеризация похозяйственного учета2 на уровне сельских поселений. Это позволит оперативно использовать для этой цели данные таких разделов похозяйственного учета, как «Земли, находящиеся в пользовании граждан» и «Жилой фонд». Более того, сведения о налогоплательщиках, собираемые в поселениях в рамках похозяйственного учета, при правильно организованном учете более достоверны, чем те, которые использует ИФНС для начисления вышеупомянутых налогов.

В первую очередь, компьютеризация похозяйственного учета позволяет муниципальным образованиям более точно прогнозировать объёмы земельного налога и налога на имущество физических лиц. Во вторых, компьютеризация похозяйственного учета позволяет не потерять контроль за налоговой базой. К примеру, полный учет личных хозяйств на территории муниципального поселения позволит определить перечень заброшенных и неиспользуемых земельных участков и объектов недвижимости. В отношении этих объектов можно принимать решения о введении их в состав имущества казны и последующей приватизации, а также иные действия, способствующие вовлечению их в хозяйственный оборот и соответствующему пополнению налоговой базы. В рамках похозяйственного учета определяются собственники земельных участков и объектов недвижимости, использующие их без оформления соответствующих прав собственности и, следовательно, не являющиеся налогоплательщиками. Типичным примером этого является использование наследниками, проживающими в городе, родовой собственности на селе сезонным образом. Таким образом, администрация поселения получает всю необходимую информацию для административного воздействия на рост и укрепление собственной налоговой базы.

Правовой основой для участия в администрировании собственных доходов органами МСУ является Постановление Правительства РФ № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов». Во исполнение ПП №410 принят приказ ФНС №28н, упорядочивающий обмен данными с упомянутыми органами власти в следующих аспектах:

  • в целом о начислениях, об уплаченных суммах, о суммах задолженности, недоимках, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов;
  • по видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами.

Поэтому если с использованием программно-методического решения «Территориальный и похозяйственный учет» организовать похозяйственный учет на уровне «поселение – район» и дополнить его регулярным взаимодействем с ИФНС, то можно реально повысить собираемость собственных доходов поселений не менее чем в 2 раза (до 60-80%, с последующим ростом до 100%).

Возможность непосредственного контроля за собираемостью собственных налогов с каждого личного хозяйства, а не суммарный учет количества собранных ИФНС налогов – это основной фактор использования программно-методического решения. Обладая такой информацией, органы МСУ поселенческого уровня могут использовать весь спектр административного воздействия на неплательщиков, от ограничения использования общемуниципальных ресурсов и коммунального обслуживания до бюрократического отказа в выдаче документов на основании данных похозяйственного учета.

Расчеты показывают, что информатизация деятельности по администрированию собственных налогов позволяет поднять совокупную долю собственных доходов в структуре доходов муниципальных образований поселенческого уровня c 9-15% до 18-30%.

Следующий источник повышения наполняемости местных бюджетов - неналоговые доходы. Грамотные руководители местных администраций понимают, что первым шагом к увеличению объёма неналоговых доходов бюджета является инвентаризация муниципальной собственности. Практически это означает создание в муниципальном образовании информационной подсистемы управления имущественно-земельным комплексом. В рамках такой подсистемы возможно ведение реестра, содержащего необходимые сведения по земельным участкам и объектам недвижимости, принадлежащим муниципальному образованию, а также финансовый учет отношений аренды, передачи прав, продажи  собственности на основании соответствующих договоров.

Практика показывает, что компьютеризация этого направления деятельности муниципального образования позволяет задействовать следующие источники повышения эффективности управления муниципальным имуществом:

  • тотальный учет муниципального имущества и достоверная оценка объёмов возможного неналогового дохода, вовлечение в хозяйственную деятельность неучтенных и простаивающих объектов;
  • четкая тарификация отношений аренды, хозяйственного пользования, оперативного управления и иных отношений с хозяйствующими субъектами;
  • мгновенная и полная информация о задолженности арендаторов, возможности организации систематической работы по взысканию задолженности;
  • минимизация «теневых» отношений при использовании муниципального имущества. 

Существующий опыт говрит о том, что для поселений городского типа информационные системы управления муниципальным имуществом повышают собираемость неналоговых доходов в 2-3 раза, что в свою очередь повышает наполняемость местного бюджета. По нашим оценкам, доля неналоговых доходов в структуре доходов муниципальных образований может составлять от 75% в городских округах-донорах до 10% в сельских и городских поселениях. С другой стороны, расчет прогнозного значения3 доли неналоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов на 2006 год дает величину равную 14,1%.

Поэтому, используя для расчетов даже усредненные показатели (рост неналоговых доходов в 2,5 раза, текущая доля неналоговых доходов 14,1%), можно рассчитывать, что после внедрения программно-методического решения «Управление муниципальным имуществом» доля неналоговых доходов в бюджете муниципального образования может вырасти до 35,25%.

В условиях недостаточной финансовой обеспеченности органов МСУ большое значение приобретает управление расходами муниципального бюджета, связанными с решением вопросов местного значения. Проблема эффективного управления расходами бюджета стала более актуальной в связи с обретением самостоятельности бюджетов муниципальных районов и поселений. Бюджетный учет, обеспечиваемый программно-методическим решением «Централизованный бюджетный учет», является в этих условиях мощным инструментом управления расходами бюджета с возможностью их оптимизации. Тем более, что по данным проверок Счетной Палаты РФ4 нецелевое использование федеральных бюджетных средств вследствие отсутствия должного контроля со стороны ГРБС (РБС) составляет в среднем 9,91% от их объёма.

Неотъемлемой частью управления расходами местных бюджетов является организация четкой схемы формирования и исполнения муниципального заказа. Правовая основа муниципального заказа определена №94-ФЗ5. Однако практика показывает отсутствие в большинстве муниципальных образований понимания, как организовать закупки, и тем более отсутствие механизмов контроля исполнения. Между тем потери из-за неэффективной организации контроля за расходованием средств при закупках составляют 15–27%.6 Повысить эффективность расходования средств, выделяемых на муниципальные закупки, может тотальный и систематический учет в процессах формирования,  проведения конкурса и исполнения муниципального заказа.

Следовательно, используя программно-методическое решение «Управление муниципальными закупками» можно реально снизить эти потери на 21% ((15+27)/2), что фактически приводит к увеличению на эквивалентную величину совокупного объёма бюджета.

Оценим эту величину в процентах от объёма бюджета муниципального образования. Объём бюджетных расходов, осуществляемых в рамках государственного заказа, составляет около 30%7 от объёма всех расходов бюджета. Поэтому упорядочивание процесса закупок с помощью программно-методического решения «Управление муниципальными закупками» позволить вернуть в бюджет 6% бюджетных средств за счет их более рационального использования (берем 21% от 30% бюджета).

Подведем итог. В таблице ниже приведены оценки эффектов от применения соответствующих программно-методических решений, имеющие количественную оценку в сопоставимых единицах.

 

Программно-методическое решение

Качественное определение эффекта

Количественный рост совокупного объёма бюджета

1

Территориальный и похозяйственный учет

Рост совокупной доли собственных доходов не менее чем в 2 раза

12%

2

Управление муниципальным имуществом

Рост собираемости неналоговых доходов в 2-3 раза

35,25%

3

Управление муниципальными закупками

Повышение эффективности расходования бюджетных средств

6%

«Корпорация ПАРУС» более 10 лет активно работает на рынке систем управления для государственного и муниципального сектора. Накопленный опыт позволяет выделить ряд актуальных для большинства муниципальных образований задач и схожих проблем, связанных с реформированием МСУ. Этот опыт активно используется при создании вышеперечисленных программно-методических решений.

Ю.Ф. Кислицкий, начальник отдела концептуального проектирования научно-производственного центра «Корпорации ПАРУС».

1 Мокрый В.С. доклад на семинаре-совещании «Практика реализации 131-ФЗ в Новосибирской области», 21-23 сентября 2005 года.

2 Похозяйственный учет в сельских поселениях традиционно ведется в бумажном виде, что требует значительных усилий по извлечению из него необходимых данных и отрицательно отражается на их качестве и достоверности.

3 Расчет произведен по данным консолидированной отчетности, предоставляемой субъектами РФ в Минфин РФ за период 1999 – 2004 гг.

4 Отчеты о работе Счетной Палаты РФ за 2000-2003гг.

5 №94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступил в силу с 01.01.2006

6 Источник: Gartner Group.

7 «В настоящее время объем государственных закупок на федеральном и региональном уровнях составляет около 30% годового бюджета». Из материалов заседания Правительства РФ от 09.06.2005 «О мерах по повышению эффективности закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд»