Корпорация ПАРУС

Практические шаги по обеспечению сбалансированности муниципального бюджета

Александр ЛОПАРЕВ, директор региональных проектов корпорации "Парус", Практика муниципального управления № 9, Сентябрь 2007 г.

В рамках проводимых реформ правительство стремится более эффективно организовать бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы страны. Для этого немаловажно добиться повышения качества управления муниципальными финансами. На решение этой задачи, в частности, направлены и принятые весной этого года поправки в Бюджетный кодекс РФ. Очевидна необходимость повышения эффективности и ответственности при управлении муниципальными финансами. Но при этом не менее очевидны сложности внедрения новых принципов финансового менеджмента на уровне местного самоуправления. Как грамотно организовать процесс формирования местного бюджета? Как обеспечить его устойчивое исполнение?

В конце 2006 года в Минфине России для органов местного самоуправления были разработаны методические рекомендации по формированию программы мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов. Предлагаемые шаги сконцентрированы в двух направлениях – мобилизация доходов и оптимизация бюджетных расходов. Анализ методических рекомендаций показывает, что наибольшую пользу для обеспечения сбалансированности местного бюджета может принести целенаправленная работа администрации муниципального образования (МО) в области:

  • повышения собираемости местных налогов;
  • увеличения объема неналоговых поступлений;
  • оптимизации расходов бюджетов муниципальных образований, в том числе в рамках муниципального заказа.

Но какими инструментами для практической реализации этих шагов обладают на сегодняшний день органы местного самоуправления? И какие технологии им необходимы для эффективного бюджетирования, осуществления своих полномочий по решению вопросов местного значения? Разрабатывая программно-методический комплекс «Парус - Управление муниципальным образованием», мы искали ответ именно на эти вопросы.

Данный комплекс состоит из нескольких решений и призван обеспечить в администрации муниципального образования эффективное администрирование совместно с ИФНС местных налогов, управление бюджетным процессом, муниципальным имуществом и муниципальными закупками. Решается эта задача путем разработки необходимой методологии данных процессов и применения современных технологий автоматизации.

Внедрение каждого из решений, входящих в состав комплекса, позволяет целенаправленно двигаться к повышению уровня сбалансированности местного бюджета. Значительный вклад в достижение этой цели способна внести грамотная организация работы по повышению собираемости местных налогов (налога на имущество физических лиц и земельного налога). Методическими рекомендациями предлагается ряд шагов для решения этой задачи, в числе которых, в первую очередь проведение инвентаризации собственной налоговой базы («проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению»). Значительно повысить собираемость местных налогов поможет и участие органов МСУ в администрировании этих налогов. Для этого необходимо наладить оперативный обмен данными с ИФНС и контроль оплаты налоговых уведомлений по каждому налогоплательщику.

Минфином России «в целях сокращения и ликвидации недоимки рекомендуется создание координационной комиссии с участием работников администрации, финансовых и налоговых органов». При этом нормативно-правовую основу для участия специалистов муниципальной администрации в координационной комиссии создает Постановление Правительства РФ от 12.08.2004 № 410 и приказ ФНС от 25.02.2005 № 28н, который упорядочивает обмен данными о сборе налогов и других платежей с финансовыми и налоговыми органами власти. А непосредственный контроль за собираемостью местных налогов можно осуществлять, руководствуясь приказом ФНС от 09.11.2006 №САЭ-3-10/777@, выпущенным в связи с принятием новой редакции Налогового кодекса (Федеральный закон от 27.07.2006 №137-ФЗ) и определяющим порядок приема местной администрацией наличных денежных средств от налогоплательщиков (физических лиц).

 Начальник отдела методологии бюджетного учета, бюджетной отчетности и бюджетной классификации Департамента бюджетной политики Минфина России Сергей Романов: «…Увеличение объема поступлений в местные бюджеты во многом зависит от наличия достоверной информации, позволяющей оценить налоговый потенциал на основе детального учета налогооблагаемой базы, контролировать собираемость налогов, выявлять неплательщиков и оказывать на них административное воздействие, эффективнее управлять имуществом, прогнозировать объёмы доходов. Собирать такую информацию воедино, несмотря на наличие необходимых источников, невозможно без программно-технических средств». («Бюджет», май 2007г.)

Но несмотря на существование правовой основы и необходимых источников информации, органы МСУ вряд ли смогут провести инвентаризацию собственной налоговой базы, организовать ее полный и достоверный учет, наладить электронный обмен этими данными с ИФНС без информационных технологий. Поэтому мы предлагаем использовать программно-методическое решение «Территориальный и похозяйственный учет», с помощью которого совокупную долю местных налогов в структуре доходов бюджета МО можно увеличить в 2-2,5 раза.

Внедрение решения позволяет организовать:

  • учет субъектов и объектов налогообложения в части налогов на землю и имущества физических лиц;
  • учет уплаты налогов налогоплательщиками – физическими лицами;
  • электронный обмен регламентированной информацией с налоговыми органами;
  • сверку налоговой базы муниципального образования с данными похозяйственного учета.

Совместное с ИФНС администрирование местных налогов станет для органов МСУ важнейшим шагом на пути к полной мобилизации собственных доходов. Так, например,  книга похозяйственного учета содержит фактически полный объем данных об основной части налоговой базы МО – земельных участках (раздел «Земли, находящиеся в пользовании граждан») и описание в натуральных показателях ее второй части – имущества физических лиц (раздел «Жилой фонд»). Ведение учета в электронном виде, в отличие от бумажного, позволит осуществлять компьютерную обработку этих данных и их оперативное использование.

Автоматизация функций администрирования местных налогов позволит органам МСУ (в соответствии с методическими рекомендациями Минфина России):

  • провести инвентаризацию собственной налоговой базы, а затем и регулярно обновлять ее путем электронного взаимодействия с налоговыми органами, что поможет более точно прогнозировать объемы налогов при формировании бюджета;
  • не потерять контроль над собственной налоговой базой, расширяя и укрепляя ее  путем административного воздействия (определяя перечень неиспользуемых или используемых без оформления соответствующих прав собственности участков и недвижимости для вовлечения их в хозяйственный оборот и пополнения ими налоговой базы);
  • непосредственно администрировать собственные доходы (создав автоматизированное рабочее место сотрудника местной администрации, практически поддерживающего функциональность агента по местным налогам).

Для обеспечения единообразного ведения электронного похозяйственного (или территориального) учета во всех МО субъекта РФ необходимо разработать документы, включающие методические указания по ведению учета и регламенты информационного взаимодействия между различными службами администрации МО. Также, поскольку система может быть интегрирована с другими информационными ресурсами субъекта РФ, потребуется разработка документов, обеспечивающих легитимность и принципы взаимодействия таких ресурсов. Поэтому в решении предусмотрена и методическая часть, включающая комплект необходимого нормативно-правового, организационного и информационно-методического обеспечения.

Председатель комитета Госдумы РФ по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый: «Полагаю, что консалтинговые компании, к которым относится «Корпорация Парус», способны оказать грамотную нормативно-правовую, методологическую и образовательную поддержку органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления… Эта поддержка будет способствовать созданию органами местного самоуправления эффективной системы управления бюджетным процессом, муниципальным заказом, муниципальной службой, собственностью муниципального образования. В целом консалтинговые услуги таких компаний, как «Корпорация Паруc», позволят  администрациям муниципалитетов более эффективно решать вопросы местного значения и своевременно принимать  грамотные управленческие решения». («Муниципалитет»  № 4,  август  2006г.)

Следуя методическим рекомендациям Минфина России с целью мобилизации доходов местных бюджетов следует проводить мероприятия по привлечению дополнительных неналоговых доходов. Здесь важной мерой является увеличение доходов от использования муниципального имущества, чему «способствует систематизация сведений о его наличии и использовании». Для грамотного управления муниципальной собственностью необходимы ее инвентаризация и учет использования.

В соответствии с вышесказанным внедрение решения «Управление муниципальным имуществом» позволяет вести реестр, содержащий необходимую информацию о муниципальных земельных участках и объектах недвижимости, и финансовый учет отношений аренды, передачи прав, продажи собственности на основании договоров. В результате органы МСУ получают:

  • полный учет муниципального имущества, позволяющий вовлечь в хозяйственную деятельность «простаивающие» объекты и более точно планировать неналоговые доходы;
  • четкую тарификацию всех взаимоотношений с хозяйствующими субъектами;
  • оперативную полную информацию о задолженности арендаторов.

В составе программно-методического комплекса «Парус - Управление муниципальным образованием» есть и инструмент оптимизации расходов муниципального бюджета - решение «Управление бюджетным процессом муниципального образования». Если ранее направления расходования бюджетных средств определялись в целом бюджетной росписью, то сегодня муниципальные образования должны решать этот вопрос  самостоятельно. При этом в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ им следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием оптимального объема средств.

Методические рекомендации Минфина указывают на важность внедрения «механизмов формирования расходной части бюджета, обеспечивающих взаимоувязку объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов». Поэтому реестр расходных обязательств в решении «Паруса» связан с показателями муниципального бюджета, что позволяет финансовому органу муниципалитета оптимизировать расходы на ранних стадиях бюджетного процесса.

Решение обеспечивает внедрение в деятельность органов местного самоуправления методов программно-целевого планирования и оценки результативности их деятельности. Это соответствует рекомендациям Минфина России о необходимости применения принципа бюджетирования, ориентированного на результат.

В состав программно-методического комплекса включено решение «Управление муниципальными закупками», применение которого также позволяет повысить эффективность управления расходами местных бюджетов. Методические рекомендации непосредственно указывают на то, что организация четкой схемы формирования и исполнения муниципального заказа – это одна из важных мер по оптимизации муниципальных расходов. На практике же в большинстве муниципалитетов отсутствуют механизмы организации и контроля исполнения закупок, а ведь потери из-за неэффективного управления этим процессом составляют, по данным Gartner Group, 15-27% средств. Использование решения «Управление муниципальными закупками» поможет грамотно формировать муниципальный заказ, проводить конкурсные процедуры, контролировать исполнение муниципальных контрактов. Все это приведет к повышению эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на муниципальные закупки.

Таким образом, применение программно-методического комплекса, основанного на современных управленческих технологиях и средствах автоматизации, – результативный метод повышения уровня сбалансированности местных бюджетов и решения сложных задач, которые сегодня стоят перед органами МСУ. «Парус - Управление муниципальным образованием» позволит органам МСУ организовать бюджетный процесс в муниципальном образовании на новом качественном уровне и эффективно осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.