Корпорация ПАРУС

Бюджет любит счет. Проблемы и пути решения задачи повышения сбалансированности местных бюджетов

Лопарев А.А., директор региональных проектов корпорации «Парус», Управа № 8, Октябрь 2008 г.

1 января 2009 г. завершается переходный период реформы местного самоуправления, но как показывает практика, без финансовой помощи субъекта РФ бюджеты муниципальных образований часто не являются достаточными для решения вопросов местного значения, что снижает эффективность органов местной власти и дискредитирует создаваемую систему МСУ. Анализ структуры доходов местных бюджетов РФ по данным об исполнении бюджетов в 2007 году показывает, что доля собственных доходов в доходах местных бюджетов в среднем по стране не превышает 43% (рис.1).

Рис. 1

Рис. 1

Практически это означает, что местные бюджеты более чем на половину формируются за счет межбюджетных трансфертов в форме дотаций и субсидий с регионального уровня. Чтобы исправить такое положение дел, необходимо создать условия, стимулирующие органы МСУ заниматься мобилизацией собственных доходов - в первую очередь, местных налогов и неналоговых поступлений от аренды земли и муниципального имущества.

Проблема повышения уровня сбалансированности местных бюджетов всегда была в поле зрения государственных органов власти. Так, письмом от 15.12.2006 №06-04-08/01-161 до финансовых органов регионов и муниципалитетов были доведены «Методические рекомендации  Министерства финансов  РФ по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов», предусматривающие следующие основные направления деятельности:

  • повышение собираемости местных налогов;
  • увеличение объёма неналоговых поступлений;
  • оптимизация расходов муниципальных образований;
  • экономия бюджетных средств при проведении муниципальных закупок.

В свою очередь, корпорация «Парус» разработала комплекс «Управление муниципальным образованием», способный обеспечить эффективную деятельность администрации МО по вышеперечисленным направлениям за счет  информационно-технологической и методологической поддержки процессов:

  • муниципального учета и администрирования местных налогов;
  • управления муниципальным имуществом;
  • управления бюджетным процессом муниципального образования;
  • управления муниципальными закупками.

С 2006 года на счету корпорации «Парус» и ее партнеров более 10 региональных проектов, направленных на реализацию методических рекомендаций Минфина России на базе данного комплекса. Накопленный опыт позволяет выделить ряд проблем, мешающих органам МСУ в повышении собираемости местных налогов.

При реализации проекта в одной из пилотных зон на базе 2 муниципальных районов нам удалось оценить потенциал местных налогов по объективным первичным учетным данным: плановые показатели1 объёмов поступлений от земельного налога были в 4 раза меньше его реального потенциала, рассчитанного по всем объектам и субъектам налогообложения. В чем причина, столь большого расхождения? Анализ ситуации в этом и других проектах показывает общие для всех причины:

  1. В данных, полученных ИФНС из ФГУ ЗКП, не отражаются результаты кадастровой оценки земель поселений.
  2. В ИФНС отсутствуют (утеряны) или требуют уточнения сведения о земельных участках, правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на которые оформлялись органами МСУ до 1999 года.
  3. Часть земельных участков не проходит идентификацию в ИФНС из-за наличия расхождений в данных подаваемых Роснедвижимостью и Росрегистрацией и, соответственно, не учитывается как объект налогообложения.
  4. Часть земельных участков прошла межевание и была занесена в кадастр. Однако в едином государственном реестре прав (ЕГРП), который ведет Росрегистрация, в силу различных причин сведения о них не попали, т.к. регистрация прав - дело добровольное. Далее, ограничителем выступает технологический регламент ФНС, согласно которому земельный участок не учитывается как объект налогообложения, если нет подтвержденных сведений о собственнике из Росрегистрации.
  5. Отсутствует учет объектов налогообложения земельных участков, находящихся в общей долевой собственности пайщиков сельскохозяйственных предприятий.
  6. Размеры учитываемого землепользования по данным из единого государственного реестра земли (ЕГРЗ) Роснедвижимости меньше фактического использования земельных участков, определяемого по данным муниципального учета (похозяйственного) в администрациях МО.

Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении налога на имущество физических лиц – здесь плановые показатели на практике отличались от потенциала в меньшую сторону в 1,5 раза. Анализ причин, приведших к такой ситуации, показывает следующее:

  1. Налоговая база по налогу на имущество физических лиц сформирована на основании сведений, представляемых органами технической инвентаризации начиная с 1992 года, но значительная часть недвижимого имущества введена в эксплуатацию ранее и частично отсутствует в учете.
  2. За 16-летний период большое количество зданий, строений и сооружений возведено вновь или перестроено. Значительная часть не введена в эксплуатацию и не поставлена на учет в органах технической инвентаризации, несмотря на то, что объекты эксплуатируются.
  3. Как правило, переоценка инвентаризационной стоимости производится формально на основании коэффициентов без учета реального состояния объекта.

Все это говорит о бесспорной эффективности местных налогов как источника для повышения сбалансированности местных бюджетов. Несомненно, часть из вышеперечисленных проблем по собираемости земельного налога и налога на имущество физических лиц может быть решена на региональном уровне, и в ряде наших проектов определены конкретные мероприятия по их решению. Но отдельные проблемы нормативного характера требуют консолидированных усилий органов государственной и муниципальной власти на региональном уровне.

Как известно, методические рекомендации Минфина России предусматривают мероприятия по «инвентаризации» собственной налоговой базы, т.е. «выявление собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению». Что же мешает решению этой достаточно очевидной задачи?

Мобилизация собственных доходов предполагает полноту и достоверность информации об объектах и субъектах налогообложения. Информация о земельных участках, правоустанавливающие документы на которые выдавались органами МСУ до 1999 года,  у муниципалов имеется. А вот данные о земельных участках и правообладателях, которые появились или параметры которых изменились после 1999 года, на территории субъекта РФ концентрируется в федеральных информационных ресурсах – ЕГРЗ (территориальные органы Роснедвижимости2) и ЕГРП (территориальные органы Росрегистрации3).  Информация об объектах недвижимости вместе с муниципальными архивами находится в органах, осуществляющих техническую инвентаризацию, как правило, это государственные учреждения.

Из-за отсутствия регламентов и форматов электронного взаимодействия с вышеперечисленными федеральными службами использование данных из этих информационных ресурсов органами МСУ затруднено. При этом следует отметить, что даже в рамках действующего законодательства нормативно-правовое обеспечение доступа органов МСУ к этим данным имеется4, но практика показывает, что МО самостоятельно получить такие данные весьма затруднительно. В ряде наших проектов эта проблема решалась при достаточно мощной поддержке со стороны региональной администрации. Результаты сверки данных муниципальных и федеральных информационных источниках (рис. 2), полученные при реализации одного из проектов, говорят сами за себя.

Вот почему крайне важным является обеспечение на региональном уровне разработки комплекта организационно-методических документов (соглашение об информационном взаимодействии, регламенты, форматы электронного обмена), обеспечивающих электронное взаимодействие государственных информационных ресурсов в сфере имущественно-земельных отношений (ЕГРП и ЕГРЗ) с муниципальными информационными ресурсами.

Рис. 2

Рис. 2

Второй круг проблем связан с тем, как свои труды по «инвентаризации» собственной налоговой базы администрациям МО воплотить в реальные доходы местных бюджетов. Согласно действующему законодательству на муниципальном уровне администрированием местных налогов занимается межрайонная ИФНС. Поэтому, ключевым моментом, является обеспечение эффективного взаимодействия органов МСУ с налоговыми органами. В чем суть этих проблем?

Во-первых, результаты «инвентаризации» администрация МО может передать в ИФНС в соответствии с приказом Минфина РФ от 23.03.2006 №47н в электронном виде5. Но в настоящее время - это движение информации только в одном направлении, а в этом процессе очень важна обратная реакция! Органам МСУ крайне необходимо знать, по каким из переданных объектов налогообложения информация принята налоговым органом, а по каким нет.

Важно, чтобы сведения, полученные налоговыми органами от муниципалов, но не прошедшие идентификацию или обработку в ЦОД ФНС, вернулись в электронном виде обратно для уточнения. В этом случае, администрация МО, получив указанные сведения, в обязательном порядке может:

  • проводить их сверку в территориальных отделах управления Роснедвижимости и филиалах ФГУ «Земельная кадастровая палата»;
  • осуществлять необходимые мероприятия по установлению законности и правильности характеристик объектов налогообложения в соответствии с гражданским, земельным и градостроительным законодательством.

И если уточненные сведения в электронном виде будут возвращаться налоговым органам, полнота и достоверность учета налогооблагаемой базы для местных налогов будет восстановлена.

Во-вторых, для администраций МО крайне важно контролировать оплату налоговых уведомлений и оперативно влиять на образующуюся недоимку ещё в пределах текущего налогового периода. Однако от этого процесса, органы МСУ информационно отрезаны. Есть приказ Минфина РФ от 25.02.2005 №28н, согласно которому финансовый орган МО в электронном виде получает от налоговых органов следующие сведения:

  • в целом о начислениях, об уплаченных суммах, о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов;
  • по видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами.

В получаемых в соответствии с приказом №28н данных содержится только суммовая величина местных налогов, полученных за прошедший месяц. Но понятно, что не обладая информацией о платежах каждого плательщика местных налогов, администрация МО не может эффективно влиять на собираемость этих налогов. Получение такой информации из ИФНС ограничено требованиями соблюдения налоговой тайны.

Следует отметить, с принятием новой редакции6 Налогового кодекса РФ, связанной с совершенствованием мер налогового администрирования, был выпущен приказ ФНС от 09.11.2006 года №САЭ-3-10/777@, определяющий порядок приема местной администрацией наличных денежных средств от налогоплательщиков, являющихся физическими лицами. В этом случае, администрация МО имеет правовую основу для непосредственного контроля за собираемостью местных налогов. Однако это не запрещает налогоплательщикам осуществлять платежи через банки и полнота учета опять нарушается!

Но и эта ситуация может быть разрешена, если налоговые органы ежемесячно будут предоставлять органам МСУ сведения по недоимке7 в виде реестра неплательщиков с детализацией по объектам налогообложения, суммам недоимки и налоговым периодам.

При наличии у органов МСУ этой информации, становится возможным выполнение пункта методических рекомендаций: «в целях сокращения и ликвидации недоимки, рекомендуется с участием работников администрации, финансовых и налоговых органов».

Исходя из вышесказанного, мы считаем, что наиболее эффективным способом решения задачи обеспечения сбалансированности местных бюджетов является централизованный проект построения региональной системы мониторинга налогового и неналогового потенциала муниципальных образований в рамках субъекта РФ, проводимый под эгидой региональных органов государственной власти и охватывающий все муниципальные образования региона.

Этапы проекта:

  1. выбор 1 – 2 пилотных муниципальных районов для апробации и настройки предлагаемых технологий с учетом региональной специфики;
  2. определение путей организации информационного взаимодействия органов МСУ с федеральными структурами для решения поставленной задачи с учетом существующей нормативно-правовой базы и имеющегося практического опыта по организации такого взаимодействия;
  3. реализация региональной системы в пилотных муниципальных районах: развертывание программных компонентов решения, обучение специалистов, формирование массивов информации;
  4. тиражирование программно-методического решения на другие муниципальные районы региона.

Учетные элементы этой системы (рис. 3) расположены на уровне поселений и муниципальных районов и представляют собой программно-методические решения, позволяющие вести учет объектов и субъектов налогообложения, проводить сверку данных с федеральными информационными ресурсами (в первую очередь - с земельным кадастром) и формировать сведения для ФНС в соответствии с приказом 47н. Региональные органы власти, регулярно получая выгрузку из этих систем необходимого объема данных, имеют реальную картину потенциала собственных доходов муниципальных образований и динамику его использования. В рамках такой системы наиболее успешно решаются проблемы, мешающие полной мобилизации местных налогов.

Рис. 3

Рис. 3

1. Рассчитываются, как правило, по данным предоставляемым ИФНС, формы 1-Н и 5-МН

2. Преобразуется в кадастр недвижимости в соответствии федеральным законом от 24.07.2007 года №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»

3.   Федеральный закон от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

4. Федеральный закон от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», статья 7 «Открытость сведений о государственной регистрации прав» и Статья 8 «Условия получения информации о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества и данных их учета».
Федеральный закон от 2.01.2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», статья 22 «Предоставление сведений государственного земельного кадастра».
Федеральный закон от 24.07.2007 года №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», статья 15 «Информационное взаимодействие при ведении государственного кадастра недвижимости».
Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности», пункт 16

5. Приказ Минфина РФ от 23.03.2006 №47н «Об утверждении формы "Сведения о земельных участках, расположенных в пределах муниципального образования" и рекомендаций по ее заполнению» и  приказ по ФНС №САЭ-3-13/485 от 28.07.2006 об электронном формате файла для этих сведений.

6. Федеральный закон от 27.07.2006 №137-ФЗ.

7. «Задолженность налогоплательщика не является налоговой тайной», письмо от 5 марта 2002г. №ШС-6-14/252, Министерство РФ по налогам и сборам.