Расчет нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) в рамках государственного задания с применением натуральных показателей

7 сентября 2018 г.
Нормирование затрат на оказание услуг, выполнение работ федеральными государственными учреждениями законодательно введено в 2012 году. Практическое применение норм началось в 2014 году. С этого момента система нормирования затрат непрерывно развивается. О новых требованиях регулятора и практических рекомендациях по организации процесса нормирования затрат рассказывает аналитик «Корпорации «Парус» Александр Письменюк.

НОВОВВЕДЕНИЯ В ОБЛАСТИ НОРМИРОВАНИЯ

19 июля 2018 года утверждена новая редакция постановления Правительства РФ № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». Документ конкретизирует требования к применению нормативов расходов учреждений с детализацией до натуральных показателей, что является одним из наиболее действенных инструментов оптимизации затрат. Однако этот инструмент органы власти практически не применяют. Большинство нормативов утверждаются федеральными ведомствами в рублевом эквиваленте, и понять, какие материальные, технические и кадровые ресурсы и в каком объеме в них заложены, невозможно.
В соответствии с новой редакцией постановления нормативы прямых затрат на оказание услуг должны формироваться исключительно на основе стандартов, а нормативы общехозяйственных расходов — на основе стандартов или методов расчета. В документе содержится несколько отступлений от данного требования, но в целом новые условия вступают в противоречие с положениями приказов федеральных органов власти об утверждении общих требований к расчету нормативных затрат, которые допускают применение расчетных методов в том числе и при определении прямых нормативных затрат.

ПРАКТИЧЕСКИЕ СЛОЖНОСТИ

Проблема с практической реализацией нового подхода в том, что отраслевые стандарты материально-технического и кадрового обеспечения оказания услуг, содержащие натуральные нормы, отсутствуют у большинства органов власти. Если же они и разработаны, то охватывают далеко не все компоненты, необходимые для расчета нормативных затрат.
Если взять основные отрасли социальной сферы, то наиболее широко стандарты применяются в спорте. Стандарт спортивной подготовки по виду спорта содержит нормы кадрового и материально-технического обеспечения, выраженные в натуральной форме и используемые при определении величины базового норматива затрат на оказание соответствующей услуги. В здравоохранении в отношении услуг, оказываемых не за счет средств ОМС, а за счет федерального бюджета, разработаны порядки оказания медицинской помощи, которые содержат натуральные нормы кадрового и материально-технического обеспечения для расчета базовых нормативов затрат. В образовании применяются федеральные образовательные стандарты, в которых приведены требования к материально-техническим условиям реализации основной образовательной программы, но в них отсутствуют нормы, выраженные в натуральной форме. В сфере культуры стандарты не утверждены. В сфере социального обслуживания населения понятие стандарта социальной услуги введено Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 442‑ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», предусматривающим, что стандарты разрабатываются на уровне субъектов Российской Федерации. Как показывает практика, эти документы представляют собой простые таблицы с параметрами оказания услуг и не в полной мере применимы для расчета нормативов затрат.

ЗАТРАТЫ НА ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ

Требования постановления Правительства РФ № 640 ужесточены в первую очередь именно в отношении работ. Раньше, если нормы были установлены стандартом — они использовались, если стандарт норм не предполагал — не применялись. Этот вопрос оставался в компетенции самого органа власти. После утверждения новой редакции постановления расчет нормативных затрат на выполнение работ с применением показателей материальных, технических и трудовых ресурсов, используемых для выполнения работы, по видам затрат исходя из нормативов их потребления стал обязательным.
В частности, предусмотрены такие методы расчета норматива, как метод эффективного учреждения и медианный. Первый предполагает усреднение показателей деятельности наиболее эффективного учреждения подведомственной сети (характеризующегося минимальным объемом затрат на выполнение работы) за несколько лет. Это достаточно жесткое нормирование: для отстающих от лидера учреждений норматив будет труднодостижимым. Медианный метод обеспечивает более мягкое регулирование: за норму принимается средняя величина показателя по сети.

ПРИМЕНЯЕМ НАТУРАЛЬНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ: РЕКОМЕНДАЦИИ

Прежде всего необходимо четко определить границы смежных услуг, так как в перечнях услуг их названия приводятся с разной глубиной детализации по процессам, блокам, подвидам деятельности и расходам. В результате у учреждений содержание одной и той же услуги может сильно различаться. Следует устранить разночтения и обеспечить нормирование в масштабе подведомственной сети по единым принципам.
Затем проводится анализ достаточности информации для расчета нормативов на оказание услуг, выполнение работ. Как уже было сказано, стандартов мало и они не всегда содержат исчерпывающую информацию для определения нормативов, поэтому применяются методы — медианный или эффективного учреждения. Основные сложности на этом этапе: управленческий учет расходов ресурсов за прошлые периоды не велся в разрезе работ и услуг, поэтому отсутствует необходимый массив управленческих данных; либо менялись перечни услуг, и аналитические данные за разные периоды несопоставимы. Следовательно, требуется собрать информацию за предыдущие периоды в необходимых разрезах. С этой целью нередко составляют анкету для запроса данных у подведомственных учреждений. Мы не рекомендуем этого делать из-за низкого качества предоставляемой информации.
Более корректное решение — централизованно распределять нормы-показатели по единой расчетной формуле и запрашивать у учреждений только данные, пусть укрупненные, которые можно подтвердить статистической, управленческой или бухгалтерской отчетностью. Следующие этапы — определение нормативов в натуральном виде, балансировка и оптимизация нормативов в финансовой оценке.
Следует подчеркнуть, что нормативы в натуральном виде обязательно подлежат финансовой оценке. После этого они закладываются в финансовую модель. Если модель не работает, меняют не финансовый норматив, а натуральные параметры той или иной услуги. Связано это с тем, что основное условие нормирования затрат — величина нормативных затрат не должна превышать лимитов, которые доводятся до учреждений. Норматив, не обеспеченный финансово, требуется оптимизировать, сбалансировать с точки зрения бюджетных лимитов. Эта работа проводится ежегодно. И каждый год финансовые возможности ужесточаются, поэтому нормативы нуждаются в корректировке.
Таким образом, в условиях бюджетных ограничений норматив — величина зависимая, а не константа. Причем при расчете и балансировке нормативов необходимо учитывать возможности не конкретного учреждения, а всей подведомственной сети. Если норматив не дает обеспечения сетевых показателей по финансированию или объему услуг, значит, он неприменим.

ВНИМАНИЕ К ДЕТАЛЯМ

Основной посыл: оптимизировать нужно аккуратно. Есть нормы, которые в принципе нельзя занижать. Например, если они установлены стандартом, определяющим минимальную обеспеченность ресурсами услуги или работы, или при условии, что уменьшение норматива приведет к снижению качества услуги или работы.
При утверждении нормативов, рассчитанных эффективным методом, у учреждений, отстающих от образцового, нередко возникает шок: они недотягивают до целевого уровня по объему или расходам, в результате их финансирование сокращается. Следовательно, может пострадать материально-техническая база, кадровый состав. Для смягчения эффекта в данном случае используют поправочные коэффициенты, которые, однако, при широком применении могут свести на нет результат нормирования. Применение коэффициентов допустимо для обеспечения плавности перехода подведомственной сети на нормативы. Параллельно необходимо применять меры к тому, чтобы учреждения либо ежегодно оказывали больший объем услуг, либо уменьшали свои затраты, не влияющие напрямую на качество услуг, в частности общехозяйственные расходы, связанные с выполнением административно-управленческих функций.
Ошибки при построении системы нормирования затрат чаще всего связаны с отсутствием плана перехода к нормированию затрат. Сейчас потребность ведомств в инструментах нормирования носит сезонный и циклический характер. Органы власти ежегодно в период с июня по сентябрь приступают к работе по организации нормирования затрат с применением натуральных показателей, не доводят ее до конца, поскольку за один год такой объем задач не решить, на следующий год начинают с чистого листа и завершают с тем же успехом. Отсюда главная рекомендация: не пытаться за два месяца произвести расчет нормативов по всем услугам и работам в масштабе всей подведомственной сети. Эту работу лучше разбить на несколько этапов продолжительностью в несколько лет и получить гарантированный результат.
Начать следует с малого: реализовать пилотный проект, на котором отработать и закрепить методику расчета нормативов. Пошаговая рекомендация следующая: необходимо выбрать три максимально близких подведомственных учреждения (например, по количеству персонала, перечню и объему оказываемых услуг), выбрать одну общую оказываемую услугу, разработать форму расчета или взять готовую форму в разделе «Пример расчета норматива» на сайте minfin.ru и адаптировать ее с учетом особенностей деятельности. Далее следует организовать процесс заполнения форм подведомственными учреждениями. Можно натуральные показатели выделить в группы (мебель, оборудование) или ограничиться статьями затрат (оплата труда, материальные запасы). Главное в текущем периоде — зафиксировать результат расчета, пусть не полный или укрупненный, а в следующем периоде продолжить расчет или детализировать ранее полученные показатели.

ВАЖНОСТЬ АВТОМАТИЗАЦИИ

Расчет нормативных затрат — один из самых сложных и трудоемких процессов в бюджетном планировании, при этом у подавляющего большинства органов власти эти расчеты не автоматизированы и ведутся в разрозненных файлах Excel, то есть практически вручную. Отмечу, что сложность параметрической модели нормирования затрат с применением натуральных показателей в разрезе материальных, технических и трудовых ресурсов по нескольким услугам сети учреждений очень высокая. Без применения информационной системы сложно или даже невозможно оперативно решить все методические, организационные и технологические задачи, стоящие перед федеральными органами власти в области нормирования затрат.
К автоматизации нормирования затрат нужно подходить комплексно. В этом случае в рамках проекта осуществляется разработка и применение единых методических подходов к расчету нормативных затрат в масштабе сети учреждений; внедрение достоверного управленческого учета и использование учетных данных в процессе стандартизации услуг и работ и для оценки эффективности учреждений; автоматизация процедур сбора и хранения данных в единой системе, где посредством веб-интерфейса одновременно работают орган власти и подведомственные учреждения; расчет норм по большому количеству объектов, анализ и балансировка показателей, оптимизация расходов.
Нормирование затрат призвано стать рычагом повышения эффективности, обеспечить сопоставимость и прозрачность расчетов в бюджетировании. Но если расчет нормативных затрат на практике не будет автоматизирован, то трудозатраты, сопровождающие процесс, превысят потенциальную пользу от применения этого инструмента.
Внедрение информационных систем в ряде ведомств (Федеральное агентство научных организаций, Росстандарт, Россельхознадзор) уже доказало свою эффективность. Например, в Россельхознадзоре автоматизация обеспечила оперативность в расчетах, прозрачность обоснования нормативных затрат. Кроме того, там с помощью системы осуществляется контроль за расходованием средств федерального бюджета, выделенных учреждениям на выполнение работ в рамках государственных заданий.